Центральные государственные учреждения созданные александром 1

Право/1. История государства и права

 

К.ю.н. Приходько М.А.

Московская государственная юридическая академия

имени О.Е. Кутафина, Россия

 

Центральные государственные учреждения и государственная система Российской империи

в начале XIX века


 

Вопрос о систематизации центральных учреждений государственного управления Российской империи начала XIX века остается одной из недостаточно исследованных и спорных тем в истории государства и права России.

Несмотря на множество трудностей, систематизация центральных учреждений государственного управления, думается, возможна, более того она необходима при изучении структуры государственных учреждений этого периода.

Для этого нужно провести классификацию всей совокупности центральных (и близких к ним) учреждений государственного управления по следующим группам: коллегии; учреждения, имевшие статус коллегии; коллежские учреждения и учреждения придворного управления.

Коллегии — центральные отраслевые органы управления.

К моменту подписания императором Александром I манифеста «Об учреждении министерств», т.е. к 8 сентября 1802 года их насчитывалось восемь: Военная-коллегия, Адмиралтейств-коллегия, Коллегия иностранных дел, Коммерц-коллегия, Берг-коллегия, Мануфактур-коллегия, Медицинская коллегия, Юстиц-коллегия Лифляндских, Эстляндских и Финляндских дел.


Учреждения, имевшие статус коллегии – учреждения государственного управления, в отношении которых имелось прямое правовое подтверждение того факта, что они являются коллегиями.

К ним относились 2 учреждения: Департамент водяных коммуникаций, получивший статус коллегии в 1798 году и Герольдия, получившая статус коллегии в 1800 году (Герольдия фактически так и не стала самостоятельным центральным учреждением государственного управления, продолжая оставаться структурным подразделением Сената).

Коллежские учреждения – это учреждения государственного управления, подчиненные в основном Сенату, которые не имели юридического статуса коллегий и, вследствие этого, имели неопределенный правовой статус, занимая промежуточное положение между центральными и местными учреждениями государственного управления, но фактически близкое к центральным учреждениям государственного управления. К ним относились различные конторы, комиссии, экспедиции и т.п. учреждения и сенатские учреждения (учреждения при Сенате и структурные подразделения Сената с особым статусом). Их общее количество к 08.09.1802 г. составляло около 12-ти.


Это – Главное почтовое правление (Почтовый департамент), так называемое, «ведомство» Государственного казначея (Государственное казначейство), Главная соляная контора, Комиссия для составления законов, Комиссия об учреждении народных школ (Главное училищное правление), Государственный ассигнационный банк, Государственный заёмный банк, Экспедиция о устроении дорог в государстве, Военно-походная е.и.в. канцелярия.

В число сенатских учреждений входили – учреждения при Сенате, (т.е. учреждения, находившиеся в тесном взаимодействии с Сенатом и название которых указывало на принадлежность к Сенату), к ним относились: Экспедиция государственного хозяйства, опекунства иностранных и сельского домоводства при Сенате, Экспедиция государственных конских заводов при Сенате, а также Экспедиция о государственных доходах при Сенате, (входившая в состав «ведомства» Государственного казначея); и структурные подразделения Сената с особым статусом – Канцелярия генерал-прокурора, Канцелярия рекетмейстерских дел.


Учреждения придворного управления, подчиненные непосредственно императору, действовали вне рамок общей системы государственного управления. Их узкая специализация и неопределенность правового статуса, позволяют только примерно выделить из них, так сказать, центральные учреждения придворного управления. Это – Департамент уделов, Кабинет е.и.в., Придворная контора, Гоф-интендантская контора, Придворная конюшенная контора, Егермейстерская контора, Капитул российских кавалерских орденов, Экспедиция кремлевского строения, Мастерская и Оружейная палата.

Данная классификация позволяет в наиболее полном объеме систематизировать все центральные государственные учреждения в государственной системе Российской империи начала XIX века.

Литература:

1. Бабич М.В. Государственные учреждения в XVIII веке. Справочное пособие. Вып. 1. М., 1999.

2. Вицын А. Краткий очерк управления в России от Петра Великого до издания общего учреждения министерств. Казань. 1855.

3. Ерошкин Н.П.  История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1968.


4. Латкин В.Н. Учебник истории русского права периода империи. СПб., 1899.

5. Полное собрание законов Российской империи. Собрание 1-е. Т. 20, 21, 24, 25, 26. СПб., 1830.

Источник: www.rusnauka.com

8 (20) сентября 1802 г. на основании Манифеста Александра I «Об учреждении министерств» вместо существовавших ранее коллегий в России было образовано 8 министерств: военно-сухопутных сил, военно-морских сил, иностранных дел, юстиции, коммерции, народного просвещения, финансов и внутренних дел.

Каждое министерство получило «Наказ» (положение), которым определялись его задачи. Самым большим и многопрофильным стало Министерство внутренних дел. Провозглашалось, что каждый министр будет иметь инструкцию, которая точно определит объём его полномочий. Все вопросы, превышавшие министерскую власть, разрешались императором на основании министерского доклада.

Структурные подразделения в министерствах строились по функциональному принципу. Они назывались экспедициями, впоследствии — департаментами. Координация деятельности министерств происходила в рамках Комитета министров, на заседаниях которого часто присутствовал и император Александр I.

В основание новой системы вместо прежнего коллегиального начала была положена единоличная власть и ответственность: министр один управлял своим ведомством при помощи канцелярии и подчиненных учреждений, он один и должен был отвечать за все упущения в министерстве.


Для обсуждения важнейших государственных дел и законов вместо случайных и временных совещаний, созывавшихся Екатериной II и Павлом I, Александр I учредил «Совет непременный», состоявший из 12 представителей титулованной знати.

В 1811 г. внутренняя организация, порядок деятельности и права министерств были определены «Общим учреждением министерств». Министры имели одного или несколько заместителей, являлись членами Комитета министров и Государственного совета, и должны были присутствовать в Сенате. Общее делопроизводство велось в канцеляриях министров, и порядок его сохранялся до 1917 г.

Наиболее значительные изменения в составе министерств, их названии и количестве происходили в 1905–1917 гг. После установления советской власти в 1917 г. на базе министерств были созданы народные комиссариаты (наркоматы), которые в 1946 г. вновь были преобразованы в министерства. После ряда преобразований министерства и сегодня сохраняются в Российской Федерации в качестве важного инструмента исполнительной власти.

Лит.: Высшие и центральные государственные учреждения России. 1801-1917. Т. 3. СПб., 2002; Ерошкин Н. П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1968; Манифест об «Общем учреждении Министерств» // Российское законодательство  X-XX вв. Т.6. М., 1988; То же [Электронный ресурс]. URL.: http://www.hist.msu.ru/ER/Etext/ministry.htm; Приходько М. А. Подготовка и разработка  министерской реформы в России (февраль — сентябрь 1802 г.). М., 2002; Справочник по истории дореволюционной России. М., 1971. С. 176-197.


См. также в Президентской библиотеке:

Вицын А. И. Краткий очерк управления в России от Петра Великого до издания Общего учреждения министерств. Казань, 1855;

Довнар-Запольский М. В. Зарождение министерств в России. М., 1906;

Манифест императора Александра I об учреждении министерств [Дело] : 8 сентября 1802 г. 1802;

Общее учреждение министерств. Ч. 1: Общее образование министерств. 1811;

Общее учреждение министерств. Ч. 2: Общий наказ министерствам. 1811;

Полное собрание законов Российской империи, с 1649 года. СПб., 1830. Т. 27 (1802-1803). № 20406. С. 243.

Источник: www.prlib.ru

Усложнение управления и суда и расширение к началу XIX в. за­конодательства вызвали появление, наряду со старыми высшими, на­следованными еще от XVIII в., ряда новых учреждений.

26 марта 1801 г. упраздняется ставший совершенно безжизнен­ным Совет при высочайшем дворе. Указом 30 марта 1801 г. «для рассуждения о делах государственных» был учрежден Непремен­ный совет103. В его состав вошли представители высшей титулован­ной знати.


Новому учреждению была предложена довольно широкая задача по пересмотру всех государственных законов и составлению проек­тов новых. Однако утвержденный 3 апреля 1801 г. «Наказ» Непре­менному совету определил его весьма скромные права («не имеет никакого действия внешнего и силы, кроме силы соображения»)104. Вскоре значение Непременного совета падает, и на его рассмотрение поступают разнообразные маловажные и запутанные дела. Непремен­ный совет упраздняется с учреждением Государственного совета.

Гораздо большее значение в государственном строе России имел Негласный (неофициальный) комитет, существовавший с 9 мая 1801 г. по 9 ноября 1803 г. Он состоял из так называемых «молодых друзей» Александра I: графа П. А. Строганова, князя А. Чарторижского, графа В. П. Кочубея и Н. Н. Новосильцева.

Негласный комитет не имел организации государственного учреж­дения. Члены этого комитета собирались в личных комнатах царя

[152]

в Зимнем дворце. Неофициально журналы заседаний вел граф П. А. Строганов.

На заседаниях Комитета обсуждалось большинство правитель­ственных мероприятий начала XIX в., в том числе и проекты реформ государственного аппарата (реформы Сената, создание министерств, реформы просвещения и т.


). Комитет подготовил известный указ «О вольных хлебопашцах» (1803 г.). Укрепление самодержавия и го­сударственного аппарата подорвало значение Негласного комитета. С осени 1803 г. Александр I стал рассматривать важнейшие вопросы государственного управления преимущественно в кругу подчиненных ему высших чиновников-министров в Комитете министров.

Созданный законодательным актом 1 января 1810 г. Государ­ственный совет был высшим законосовещательным учрежде­нием, члены которого назначались царем из влиятельных чиновников России; по должности в состав Государственного совета входили ми­нистры.

Председатель Государственного совета назначался царем. Первым председателем был канцлер граф Н. П. Румянцев. С 1812 г. по 1865 г. должности председателей Государственного совета и Комитета мини­стров совмещались. Это были крупнейшие государственные деятели (граф Н. П. Салтыков, князь П. В. Лопухин, князь В. П. Кочубей, граф А. И. Чернышев и др.).

Аппарат Государственного совета состоял из общего собрания, че­тырех департаментов, двух комиссий и государственной канцелярии. Департаменты (законов, военных дел, гражданских и духовных дел, государственной экономии, а позднее дел царства Польского) были предварительными инстанциями для обсуждения законопроектов в узком кругу специалистов перед внесением его на обсуждение в об­щее собрание. Комиссия составления законов занималась кодифика­цией, а Комиссия прошений наследовала функции существовавшей при Сенате конторы генерал-рекетмейстера (в 1835 г. комиссия обо­собилась как самостоятельное учреждение). Делопроизводство велось в государственной канцелярии, которая возглавлялась государствен­ным секретарем; первым этот пост занимал М. М. Сперанский.


«Никакой закон не может быть представлен на утверждение им­ператора помимо Государственного совета»,— гласила статья «Учреж­дения» Государственного совета105. Одобренный Государственным со­ветом текст законопроекта передавался на утверждение царя. На­чальную формулировку его, «вняв мнению Государственного совета», отдельные дореволюционные историки права (А. Д. Градовский, В. И. Сергеевич, Л. Ф. Владимирский-Буданов и др.) неверно истол­ковывали как ограничение законодательных прерогатив царя 106.

В действительности Государственный совет не был единственным законосовещательным учреждением России. Довольно часто после

[153]

рассмотрения в Комитете министров, Собственной его императорско­го величества канцелярии, Синоде, отдельных высших комитетах, Военном и Адмиралтейском советах законопроекты поступали на утверждение царя, минуя общее собрание Государственного совета. Кроме того, во второй четверти XIX в. установилась практика еже­недельных докладов царю управляющими отдельными ведомствами. Эти «всеподданнейшие» доклады иногда без обсуждения в Государ­ственном совете утверждались царем, становясь законами.

После обсуждения отдельных законопроектов в общем собрании царь нередко соглашался с мнением меньшинства. Иногда (особенно при Николае I) законопроект направлялся в Государственный совет с готовой резолюцией царя о желательности того или иного решения.

Государственный совет являлся органом, подвергавшим каждый поступавший в него законопроект основательной шлифовке с целью достижения наиболее полного выражения воли господствующего класса.

Одновременно с министерствами 8 сентября 1802 г. был учрежден Комитет министров, состоявший из министров и главноуправ­ляющих на правах министров. С учреждением Государственного со­вета в состав Комитета министров вошли председатель Государствен­ного совета, а также председатели его департаментов. Кроме того, с 1812 г. в Комитет министров включились отдельные лица по назна­чению царя. Компетенция Комитета окончательно была определена «Учреждением» 20 марта 1812 г. Комитет министров являлся органом, характерным для абсолютной монархии. Это было высшее админи­стративное учреждение, совещание неограниченного монарха по во­просам управления государством с наиболее доверенными, назначен­ными им и ответственными только перед ним высшими чиновниками. На рассмотрение Комитета выносились дела, которые министры не могли решать из-за отсутствия соответствующих законов или из-за того, что они затрагивали интересы других ведомств. Поступали в Ко­митет и запутанные дела, которые министры не желали разрешать своей властью. Комитет нередко, особенно в первой четверти XIX в., рассматривал и законопроекты; в таком случае его журналы утверж­дались царем и обнародовались Сенатом, минуя Государственный совет. Через Комитет проходили многочисленные дела по надзору за государственным аппаратом (материалы сенаторских ревизий, вы­говоры местным администраторам и т. п.), а также дела по личному составу правительственных учреждений (назначения, увольнения, на­градные, пенсионные и прочие дела).

При всем многообразии вопросов, рассматриваемых в Комитете министров, во второй четверти XIX в. особое место занимали вопросы охранения крепостного строя, борьбы с общественно-политическим движением и крестьянскими волнениями. Комитет рассматривал жалобы помещиков и крестьян, выносил решения о посылке для подав­ления крестьянского движения воинских команд, отдаче «бунтарей» под суд, порках крестьян и т. д.

[154]

В первые годы царствования Александра I проводится ряд реформ Сената, несколько изменивших его функции, состав и положение в системе государственного аппарата. Указ, данный Сенату 5 июня 1801 г, предписывал восстановить Сенат «на прежнюю степень, ему приличную»107. Сенатор граф II. В. Завадовский подготовил доклад «О правах и преимуществах» Сената. Доклад обсуждался в Сенате и Негласном комитете и изложенный в форме указа был принят 8 сентября 1802 г. Первый пункт этого указа гласил: «Сенат есть верховное место империи нашей; имея себе подчиненными все при­сутственные места, он как хранитель законов печется о повсеместном наблюдении правосудия». Здесь же было сказано, что «власть Сената ограничивается единою властью императорского величества»; всем министрам предписывалось подавать в Сенат ежегодные отчеты. Указ давал Сенату право представлять замечания на «высочайшие» указы, т. е. право ставить вопрос о пересмотре законов, если они не соответствовали действующему законодательству108.

Этими «реформами» Сената, так же как и учреждением Непре­менного совета, Александр I создавал видимость уступки в пользу части высшего дворянства, стремящейся к олигархическому ограни­чению власти самодержавного монарха. Реальное значение всех этих «преобразований» было ничтожным. Указом 21 марта 1803 г. Сенат лишался права представления своих замечаний на все издаваемые впредь законы. Министерские отчеты вскоре стали поступать в Коми­тет министров, их поступление в Сенат прекратилось. Даже в подве­домственных Сенату делах надзора и суда его действия были весьма ограниченны. За первую половину XIX в. была проведена 91 сенатор­ская ревизия, но из-за незаинтересованности правительства и господствующего класса в правильной организации надзора и устранении недостатков в деятельности государственного аппарата они носили формальный характер.

В первой половине XIX в. Сенат представлял собой совокупность ряда полусамостоятельных департаментов, скрепленных главенством стоявшего над Сенатом генерал-прокурора, который со времени воз­никновения министерств был одновременно министром юстиции. В со­став каждого департамента входило несколько назначенных царем сенаторов. Во главе каждого департамента стоял обер-прокурор; пред­седательствовал в департаменте первоприсутствующий. Увеличение аппарата Сената при сокращении компетенции свидетельствовало о его дальнейшей бюрократизации.

Число департаментов Сената на протяжении первой половины XIX в. возросло с семи до двенадцати. В 1805 г. добавилось по од­ному департаменту в Петербурге и Москве. С изменением нумерации в 1841 г. были учреждены два номерных департамента в Варшаве (9-й и 10-й), и, наконец, в 1848 г. контору герольдии преобразовали

[155]

в особый департамент герольдии. К середине XIX в. Сенат представ­лял совокупность множества учреждений, расположенных в Петер­бурге (департаменты: 1—5-й, межевой и герольдии), в Москве (6— 8-й департаменты) и Варшаве (9—10-й департаменты).

1-й департамент Сената осуществлял надзор за правительствен­ным аппаратом, охранял права и преимущества разных сословий № проводил так называемое «обнародование» законов. Все прочие но­мерные департаменты являлись высшими апелляционными судами для определенных губерний (например, 2-й департамент был высшим гражданским судом для Петербургской и десяти прилегающих к ней губерний). 5-й департамент в Петербурге, 6-й в Москве и 10-й в Вар­шаве были уголовными, а все остальные — гражданскими. Департа­менты в Петербурге, Москве и Варшаве имели несколько общих со­браний, разрешавших различные административные и судебные дела. Личный состав сенаторов свидетельствовал об упадке Сената. В первой половине XIX в. Сенат превратился в своеобразную бога­дельню для престарелых высших чиновников и генералов. В канцеля­риях департаментов и общих собраний Сената процветали взяточни­чество и лихоимство: за деньги чиновники покрывали любое наруше­ние закона.

В условиях общего кризиса феодально-крепостнического строя Се­нат не способен был оперативно осуществлять элементарную клас­совую законность. Поэтому в области надзора за государственным аппаратом Сенат нередко оттеснялся Комитетом министров, а затем и Собственной его императорского величества канцелярией. Однако в некоторых категориях судебных дел Сенат был далеко не послед­ней инстанцией. Если в его департаментах и в общих собраниях воз­никали разногласия, то дело переносилось в Государственный совет. Дела по «совращению из православной веры» вел Комитет министров. Для рассмотрения крупных политических процессов создавались выс­шие чрезвычайные органы: Верховная следственная комиссия и Вер­ховный уголовный суд по делу декабристов в 1826 г., Верховная военно-следственная комиссия по делу петрашевцев в 1849 г.

Святейший Синод оставался высшим законосовещательным административным и судебным правительственным учреждением по делам русской православной церкви.

В истории Синода в первую половину XIX в. заметна тенденция к падению значения коллегии Синода в разрешении наиболее важ­ных дел (особенно в церковном управлении) и возрастанию роли обер-прокурора, в канцелярии которого сосредоточиваются наиболее важные вопросы. Обер-прокурор превращается в своеобразного мини­стра по духовным делам.

Усиление борьбы идеологии крепостничества с зарождавшейся: буржуазной идеологией выразилось в создании 24 октября 1817 г. Министерства духовных дел и народного просвещения. Это министер­ство ставило своей задачей подчинить просвещение церкви, «дабы христианское благочестие было всегда основанием истинного просве-

[156]

щения»109. Оно объединило под главенством князя А. Н. Голицына (обер-прокурора Синода) и президента Библейского общества три ра­нее самостоятельных ведомства: Синод, Главное управление духов­ных дел разных исповеданий и Министерство народного просвещения. Аппарат Синода вошел в состав этого министерства и подчинялся ми­нистру (через особый департамент духовных дел). Этот эксперимент клерикалнзации просвещения был неудачным, повлек за собой паде­ние значения просвещения, внутриведомственную рознь чиновников просвещения и духовных лиц и не оправдал себя. Поэтому 15 мая 1824 г. министерство было расформировано с выделением в самостоя­тельные ведомства его составных частей.

Возникшая еще в конце XVIII в. Собственная его импе­раторского величества канцелярия приобрела харак­тер общегосударственного высшего учреждения лишь с 1812 г., когда в ее ведение попали переписка с главнокомандующими, размещение военнопленных, комплектование и квартирование армии, сбор сведе­ний о пострадавших во время войны дворянских имениях и т. п. С 1812 по 1825 г. канцелярия находилась в ведении Аракчеева, через которого к царю поступали доклады и рапорты министров, губерна­торов, послов и других чиновников.

Усиление кризиса феодально-крепостнического строя вызвало установление своеобразной военно-полицейской диктатуры с крайней централизацией распорядительной и исполнительной деятельности. Канцелярия его императорского величества превратилась в орган, связывающий царя со всеми правительственными учреждениями по наиболее важным вопросам внутренней политики. 31 января 1826 г. в составе канцелярии были созданы первое и второе, а 3 июля — третье отделения; 26 октября 1828 г. возникло четвертое отделение; 29 апреля 1836 г.— пятое и, наконец, 30 августа 1842 г.— шестое отделение.

Каждое из «отделений» составляло самостоятельное государствен­ное учреждение с особым начальником, ответственным только перед царем, штатами и делопроизводством.

Первое отделение Собственной его императорского величе­ства канцелярии заведовало разнообразными делами, наследованны­ми от канцелярии предшествующего периода (отчетность царю мини­стров, изготовление «высочайших» указов и т. д.). Но вскоре «ин­спекторские» дела (т. е. заведование личным составом чиновников, их назначение, увольнения, наградные, пенсионные и прочие дела) начали играть преобладающую роль в деятельности этого отделения. Создание и деятельность Второго отделения канцелярии были тесно связаны с так называемой «кодификацией законов» (так не вполне точно называлось тогда составление различных сборников законов царской России). Эти сборники рассматривались правитель­ством как одно из средств укрепления феодально-крепостнического

[157]

строя и его государственного аппарата. К введению законности в управлении царизм толкали также возраставшие в стране капитали­стические отношения. Первым начальником Второго отделения счи­тался профессор Петербургского университета М. А. Балугьянский, но фактически главой отделения был М. М. Сперанский, возвращен­ный из ссылки в 1821 г. Под его руководством к 1830 г. была выпол­нена большая работа по сбору в архивах и государственных учреж­дениях всех законодательных актов и расположению их в хронологи­ческом порядке. Почти 31 тыс. актов за время с 1649 г. («Соборное уложение царя Алексея Михайловича») и до 12 декабря 1825 г. (ка­нун присяги Николая Павловича на императорский престол) вошла: в первое «Полное собрание законов», состоящее из 45 томов (40 то­мов законов и пять томов указателей). Одновременно было издано несколько томов второго «Полного собрания законов» (тома этого издания в дальнейшем печатались погодно и завершились к 1883 г. изданием последнего, 55-го тома, доводящего законодательные акты до 28 февраля 1881 г.).

Для практических нужд чиновников был подготовлен 15-томный «Свод законов Российской империи», который отличался от «Полного собрания законов» тем, что включал лишь действующие в данное время законы, имевшие тематическое расположение. В первый том «Свода» были включены «Основные законы Российской империи» — совокупность постановлений, извлеченных Сперанским из различных действующих законов и касавшихся общих начал государственного строя России. Первая статья «Основных законов» определяла форму государственного правления в России: «Император Российский есть монарх самодержавный и неограниченный. Повиноваться верховной; его власти не только за страх, но и за совесть сам бог повелевает». Последующие статьи подтверждали исключительность прав самодер­жавного порядка в законодательстве, управлении, суде, назначении высших чиновников, командовании армией, расходовании денежных средств и т. п., а также порядок престолонаследия, взаимоотношения; членов царской фамилии.

В первый том «Свода» были включены законы о высших и цент­ральных учреждениях, во второй — о местных, в третий — о службе чиновников, в девятый — о сословиях, в четырнадцатый — о полиции, цензуре, ссылке и т. п.

Последующие издания «Свода законов» были предприняты в 1842 и 1857 гг.

Вторым отделением издавался также Свод военных постановлений и ряд местных «Сводов» (для Финляндии, Прибалтики и т. п.).

Специальная комиссия Второго отделения завершила работу по составлению «Уложения о наказаниях уголовных и исправительных», утвержденного царем 15 августа 1845 г. Это был уголовный кодекс, содержавший классификацию преступлений и систему наказаний. Нормы «Уложения» были направлены в защиту феодальной собствен­ности, сословных привилегий дворянства, верхов купечества.

[158]

Особое место в государственном аппарате России занимало Третье отделение Собственной его императорского величества канцелярии — орган политического сыска и следствия, созданный по записке генерала А. X. Бенкендорфа,— «Проект об устройстве выс­шей полиции».

Третье отделение имело весьма широкую компентенцию. Обязан­ности, возложенные на него, были распределены по пяти экспеди­циям.

Первая считалась наиболее важной (секретной); она ведала орга­низацией политического сыска и следствия, в ней велось наблюдение за деятельностью отдельных революционеров и революционных орга­низаций, общественных деятелей, деятелей культуры и литературы. Эта экспедиция осуществляла следствие по политическим делам, ссылку и заключение. В ее обязанность входило составление ежегодных отчетов для царя.

Вторая экспедиция занималась делами, связанными с расколом и сектанством, а также должностными и уголовными преступлениями; здесь принимались различные прошения и жалобы. В ведении этой экспедиции находились и некоторые общегосударственные полити­ческие тюрьмы (Алексеевский равелин Петропавловской крепости, Шлиссельбургская крепость, Суздальский Спасо-Евфимьевский мо­настырь и Шварцгольмский дом).

Третья экспедиция наблюдала за проживавшими в России ино­странцами, осуществляя, таким образом, некоторые функции контр­разведки.

Четвертая экспедиция занималась крестьянскими делами, в том числе — борьбой с крестьянским движением. Сюда поступали сведе­ния о жестокости помещиков, жалобы крестьян на притеснения. Здесь же собирались сведения о всех происшествиях в государстве (пожа­ры, бандитизм и т. п.).

В 1828 г. в Третьем отделении создается должность цензора с по­мощником, на которых возлагалась театральная цензура. В 1842 г. учреждается пятая (цензурная) экспедиция, заведовавшая общим на­блюдением за периодическими изданиями.

Исполнительным органом Третьего отделения были органы и воин­ские соединения корпуса жандармов110, преобразованного 1 июля 1836 г. «Учреждением корпуса жандармов» в отдельный корпус жан­дармов111. Главный начальник Третьего отделения являлся одновре­менно и шефом корпуса жандармов. Царское правительство назна­чало на этот пост наиболее верных самодержавию людей. Первым его занимал всесильный и жестокий прибалтийский барон, личный друг

[159]

Николая I, генерал А. X. Бенкендорф; в 1844 г. Бенкендорфа сменил ловкий и жестокий гвардейский генерал, граф А. Ф. Орлов; с 1856— 1866 гг. пост главного начальника отделения занимал бывший воен­ный министр времен Крымской войны князь В. А. Долгоруков. Бли­жайшим помощником главного начальника был управляющий Третьим отделением, который являлся одновременно начальником штаба кор­пуса жандармов. Долгие годы (1831-—-1856 гг.) им был генерал Л. В. Дубельт — умный и хитрый деятель жандармерии, выработав­ший «стиль» работы этого полицейского учреждения.

Аппарат отдельного корпуса жандармов состоял из штаба, не­скольких окружных жандармских генералов, подчиненных им жан­дармских штаб-офицеров, жандармских дивизионов в Петербурге, Мо­скве и Варшаве, 123 команд, расквартированных по всем губерниям и жандармского полка и лейб-гвардии полуэскадрона в армии.

Вся деятельность Третьего отделения и жандармерии обобщалась в ежегодных «отчетах о действиях». Эти годовые отчеты часто со­провождались «нравственно-политическими» обозрениями, в которых освещались вопросы политического состояния России, настроения различных классов и групп населения.

Жестоко обрушивались Третье отделение и корпус жандармов на какие-либо проявления общественно-политического движения. В пер­вые годы своей деятельности Третье отделение было направлено на осуществление расправы с осужденными декабристами, а также с кружками передовой университетской молодежи конца 20—30-х го­дов. В 1834 г. разгрому подвергся кружок студентов Московского университета, во главе которого стоял А. И. Герцен. Еще ранее в Си­бирь были направлены тысячи польских повстанцев восстания 1830— 1831 гг., сотни участников восстаний военных поселян и холерных «бунтов» 1831 г. В 1849 г. отделение руководило расправой над пет­рашевцами.

Не было ни одного передового писателя, который не находился бы под надзором царских жандармов. Многие представители прогрес­сивной интеллигенции того времени подвергались преследованиям.

Надзор за общественно-политическим движением осуществлялся с помощью таких источников информации, как сообщение с мест жандармскими офицерами, местными представителями администра­ции и полиции материалов, изъятых при обысках, «откровенных» показаний арестованных, перлюстрации писем и таких источников, как «толки и слухи». Агентура отделения была еще очень слаба.

Кроме борьбы с массовым движением и проявлениями передовой общественно-политической жизни, Третье отделение охватывало все стороны жизни. Ежегодно сюда поступало 5—7 тыс. просьб: о пере­смотре решений администрации, суда, полиции, о служебных делах, восстановлении прав, жалоб на личные оскорбления, правительствен­ные учреждения, на членов семьи и т. п.

Третье отделение вело «безгласно» следствие по некоторым круп­ным уголовным делам, оглашение которых в общих судах подрывало

[160]

авторитет существующего строя. Фактически оно стояло над всем правительственным аппаратом России.

Революция 1848 г. в Западной Европе и напряженное внутреннее положение в самой России вызвали необходимость усиления цензур­ной деятельности III отделения. Для наблюдения за цензурными ор­ганами разных ведомств при нем в 1848—1855 гг. существовал «Ко­митет 2 апреля 1848 г.», или Бутурлинский комитет (по имени пер­вого председателя Д. П. Бутурлина).

Четвертое отделение Собственной его императорского ве­личества канцелярии было создано из канцелярии императрицы Ма­рии Федоровны (жены Павла I). Это отделение ведало благотвори­тельными учреждениями и женскими учебными заведениями. Пере­дача этих учреждений в ведение особого отделения канцелярии была вызвана демагогическими стремлениями царизма поддержать в на­родных массах царистские настроения, веру в справедливого, щед­рого и милостивого царя.

Пятое и шестое отделения канцелярии считались временными. Пятое отделение было учреждено для разработки реформ о го­сударственных крестьянах. Ему было поручено в виде опыта управ­ление государственными крестьянами и имуществами Петербургской губернии. Во главе отделения был поставлен граф П. Д. Киселев, ставший, но выражению Николая I, его «начальником штаба по кре­стьянской части».

Со времени учреждения Министерства государственных имуществ Пятое отделение сохранялось до 1866 г. как орган, стоящий над Ми­нистерством по вопросам законодательства, надзора управления.

Шестое отделение было создано «для водворения в Закав­казье прочного устройства», т. е. для разработки административной реформы на Кавказе. Непосредственным итогом деятельности этого отделения было учреждение кавказского наместничества 1844— 1845 гг., после чего отделение было упразднено.

На правах высших учреждений в России существовал ряд спе­циальных высших комитетов. Два Сибирских комитета (пер­вый — 1821—1838 гг., второй — 1852—1864 гг.) и Кавказский комитет (1840—1882 гг.) были созданы для разработки и введения на национальных окраинах нового управления. Для этих же окраин они являлись законосовещательными и высшими административными учреждениями, а также — органами надзора за деятельностью их местного аппарата.

Комитет западных губерний (1831 —1848 гг.) рассматривал ме­роприятия, связанные с подавлением польского восстания 1830— 1831 гг. (конфискация имений польских помещиков — участников восстания, русификация Виленского университета и т. п.), подготав­ливал и обсуждал проекты изменений управления царства Польского.

Неудовлетворительное состояние государственного аппарата кре­постнической России заставило царизм подумать о его совершенство­вании. 6 декабря 1826 г. был учрежден Особый секретный

[161]

комитет под председательством князя В. П. Кочубея (председа­теля Государственного совета). В состав Комитета входил ряд круп­нейших чиновников (М. М. Сперанский, И. И. Дибич, А. Н. Голицын и др.). Особый секретный комитет поставил задачу провести более четкое разделение дел между Государственным советом, Сенатом и Комитетом министров, установить большую согласованность в дей­ствиях центральных и местных учреждений.

Общий кризис феодально-крепостнического строя, поражение в Крымской войне и усиление крестьянского движения вынудили цар­ское правительство вступить на путь подготовки реформы освобожде­ния крестьян.

Сделав 30 марта 1856 г. перед предводителями московского дво­рянства заявление о необходимости освободить крестьян и о том, что «гораздо лучше, чтобы это произошло свыше, нежели снизу»112. Алек­сандр II первоначально решил проводить рассмотрение этого вопроса тайно.

С тех пор как стали открываться в губерниях дворянские коми­теты, правительству пришлось отказаться от секретности и сделать подготовку крестьянской реформы предметом гласности. Председа­телем Главного комитета по крестьянскому делу (21 февраля 1858 г.) был назначен граф А. Ф. Орлов, а затем вели­кий князь Константин Николаевич. Наиболее активным членом этого комитета являлся Я. И. Ростовцев.

В начале марта 1858 г. «для обсуждения и обработки» всех дел, связанных с подготовкой реформы, создается Земский отдел Цент­рального статистического комитета Министерства внутренних дел; его председателем назначается товарищ министра (вначале А. И. Левшин, а затем Н. А. Милютин).

Рассмотрением материалов, подготовленных дворянскими комите­тами, и составлением проектов реформ занималось созданное в веде­нии Главного комитета учреждение под названием «Редакционные комиссии». В числе членов этого комитета находились как чинов­ники, так и «эксперты» от помещиков. Председателем «комиссий» был назначен Я. И. Ростовцев, а после его смерти в феврале 1860 г. ярый крепостник, крупный помещик В. Н. Панин.

К осени 1860 г. Редакционные комиссии подготовили проекты «Положений» о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости. 10 октября 1860 г. Редакционные комиссии передали эти просьбы в Главный комитет, где они обсуждались и дополнялись до 14 января, а затем поступили в общее собрание Государственного совета, обсуж­давшее их с 28 января по 17 февраля. «Дальнейшее ожидание,— за­явил Александр II, открывая заседание Государственного совета,— может только еще более возбудить страсти и повести к вредным и бедственным последствиям для всего государства вообще и для поме-

[162]

щиков в особенности… Вы убедитесь, что все, что можно было сде­лать для ограждения выгод помещиков,— сделано»113.

19 февраля 1861 г., в годовщину своего вступления на престол, Александр II утвердил «Положения» об отмене крепостного права и подписал об этом манифест.

Источник: StudFiles.net

В условиях усиления классовой борьбы и усложнения задач го­сударства необходимы были новые формы более гибкого и оператив­ного центрального управления. Новая система управления — мини­стерская, основанная на принципе единоначалия,— созрела еще в недрах старой коллегиальной системы. В восстановленных в конце XVIII в. коллегиях президенты имели большие права, а некоторые коллегиальные учреждения возглавлялись «министрами» (министр коммерции — во главе Коммерц-коллегии, министр уделов — во гла­ве Департамента уделов). Своеобразным «министерством» (внутрен­них дел, финансов и юстиции одновременно) являлась канцелярия генерал-прокурора Сената, которой были подчинены после ликвида­ции наместников (генерал-губернаторов) местные органы админи­страции, полиции, финансов и суда.

В начале XIX в. происходит замена коллегиального управления министерским. Вопрос о создании министерств обсуждался на засе­даниях Негласного комитета. Проект создания министерств принад­лежал деятельному члену комитета — Новосильцеву.

Манифестом 8 сентября 1802 г. в России создавались первые восемь министерств: военно-сухопутных сил, военно-морских сил, иностранных дел, внутренних дел, коммерции, финансов, народного просвещения и юстиции, а также государственное казначейство на правах министерства. Каждому министру предписывалось создать канцелярию и иметь товарища. Коллегии были сохранены на пре­жнем основании и расписаны между министерствами. В одних слу­чаях в состав министерства вошла одна коллегия (Военная, Адмирал­тейская, Коммерции), в других — по нескольку коллегий.

Между министрами и коллегиями установились довольно сложные отношения. Министры не вмешивались в текущие дела коллегий и лишь наиболее важные дела разрешали под свою ответственность. Этот переходный период сосуществования был вынужденной необхо­димостью. Для полного перехода к учреждениям, построенным на принципе единоначалия, необходим был некоторый опыт, известные привычки, новые формы делопроизводства, большая слаженность всего государственного аппарата.

Смешение двух начал в системе управления порождало медли­тельность в разрешении дел, множество излишних форм, путанность делопроизводства; сохранялись и такие недостатки коллегиального

[163]

 

устройства, как нечеткость в разделении дел, известный параллелизм в работе отдельных коллегий, недостаточная ответственность за веде­ние дел и т. п.

Поэтому с 1803 г. новые министерские принципы управления, прежде всего единоначалие, начинают распространяться в отдельных министерствах-коллегиях. Но в большей части министерств эти изме­нения произошли только после преобразований 1810—1811 гг.

По закону «О разделении государственных дел по министерствам» 17 августа 1810 г. было упразднено Министерство коммерции (его дела передавались в Министерство финансов) и созданы новые цент­ральные ведомства: Министерство полиции и Главное управление ду­ховных дел иностранных исповеданий. По закону 28 января 1811 г. создавалось новое центральное государственное учреждение — Глав­ное управление ревизии государственных счетов. Созданное еще 20 ноября 1809 г. Главное управление водяных и сухопутных путей сообщения в 1811 г. было переименовано в Главное управление пу­тей сообщения.

Особое место в истории министерств заняло «Общее учреждение министерств» 25 июня 1811 г., определившее единообразие организа­ции и делопроизводства министерств, систему взаимоотношений их структурных частей, а также взаимоотношения министерств с дру­гими учреждениями. Инициатором этого второго этапа министерской реформы явился М. Сперанский, использовавший при разработке за­конопроектов не только восьмилетний опыт деятельности самих «ми­нистерств», но и готовые, проверенные на практике образцы органи­зации, делопроизводства и деятельности министерства наполеонов­ской Франции. Каждое министерство получило следующую структуру: во главе министерства стоял министр с товарищем; при министре были канцелярия и совет. Рабочий аппарат министерства состоял из нескольких департаментов, которые делились на отделения, а отделе­ния — на столы. В основу организации каждого министерства был положен принцип единоначалия. Директора департаментов подчиня­лись непосредственно министру, начальники отделений — директорам департаментов, а столоначальники — начальникам отделений.

Совет министра состоял из начальников основных структурных частей министерства и имел значение совещательного органа «для рассмотрения дел, требующих по важности их общего соображения». В департаментах и отделениях роль таких советов играли общие при­сутствия. На заседания общих присутствий департаментов и Совета министров разрешалось приглашать фабрикантов, заводчиков, куп­цов, ученых, инженеров и т. д. Вынужденное ходом исторического развития проявлять интерес к развитию промышленности и торговли и считаться с мнением буржуазии, царское правительство допускало временное «соучастие» верхов буржуазии и интеллигенции в совеща­тельных органах центрального правительственного аппарата.

В состав министерств включались и так называемые «особенные установления»: канцелярии, счетные отделения, ученые комитеты, ла-

[164]

 

боратории, вспомогательные учреждения финансового, технического и другого специального назначения. Все эти вопросы подробно рас­сматривались в первой части «Общего учреждения министерств» — «Образование министерств», где определялась степень и пределы власти министров, их отношение к высшим законодательным, адми­нистративным и судебным органам, к подчиненным учреждениям; здесь же устанавливались обязанности чиновников министерств.

Министры назначались царем и были ответственны только пе­ред ним.

«Общее учреждение министерств» фактически закрепляло безот­ветственность и произвол министерств, единолично управлявших под­чиненными им ведомствами.

Закон предписывал министерствам подавать ежегодные финансо­вые отчеты в Министерство финансов и Государственный совет, а о «видах и предприятиях к усовершенствованию» сообщать самому царю.

Принцип единоначалия в центральном управлении вызвал измене­ния в характере делопроизводства: коллегиальное делопроизводство заменялось министерским — «исполнительным». Был регламентиро­ван порядок ведения дел: определенные формы регистрации, движе­ние документа внутри министерства с указанием сроков исполнения, отправка документов, проверка исполнения («ревизия») и отчетность. О крайнем бюрократизме в делопроизводстве свидетельствовал тот факт, что документ только в одном департаменте министерства под­вергался 34 последовательным операциям. Единообразие в органи­зации, делопроизводстве и принципах деятельности министерств яви­лось элементом приспособления управления России к новым соци­ально-экономическим условиям.

Таким образом, в России существовали следующие центральные государственные учреждения: восемь министерств (внутренних дел, полиции, юстиции, финансов, народного просвещения, военное, мор­ское и иностранных дел); три главных управления (духовных дел иностранных исповеданий, ревизии государственных счетов, путей со­общения); на правах центральных ведомств действовали Главное каз­начейство и Департамент уделов.

В последующие десятилетия (до 1861 г.) в этой системе произо­шли некоторые изменения. В 1817—1824 гг. существовало Министер­ство народного просвещения и духовных дел. Министерство полиции в 1819 г. было упразднено, и его аппарат вошел в Министерство внут­ренних дел. В 1821 г. Государственное казначейство было включено в состав Министерства финансов. Главное управление ревизии госу­дарственных счетов с 1836 г. было переименовано в Государственный контроль. Было создано два новых центральных ведомства: Министер­ство двора в 1826 г. и Министерство государственных имуществ в 1837 г.

Несмотря на позднейшие изменения в организации и структуре, принципах деятельности и делопроизводстве отдельных министерств

[165]

 

и главных управлений, «Общее учреждение министерств» продолжа­ло оставаться основным законодательным актом, определяющим су­ществование министерств вплоть до Великой Октябрьской социали­стической революции.

Завершение организации министерств в России способствовало оформлению ведомств. Сложные задачи феодально-крепостнического государства в новых исторических условиях социально-экономиче­ского развития России требовали более четкого отраслевого разгра­ничения не только в центре, но и на местах. Центральный аппарат министерства с его местными органами и учреждениями составил от­ныне единое ведомство со своими административными порядками, со­ставом чиновников, бюджетом, иногда ведомственным территориаль­ным делением, не совпадавшим с общим административно-террито­риальным делением.

Углубление кризиса феодально-крепостнического строя во второй четверти XIX в. вызвало изменение и в центральном правительствен­ном аппарате. В организационном устройстве министерств был значи­тельно усилен бюрократический централизм, с установлением край­ней централизации распорядительной и исполнительной деятельности. Все это тормозило деятельность правительственного аппарата, лишало его необходимой в данных условиях оперативности в административ­ных, полицейских и судебных делах. Царское правительство тщетно пыталось усилить действенность государственного аппарата посред­ством различных второстепенных реорганизаций отдельных ведомств, объединения отдельных центральных учреждений и т. п. Особенно широкое распространение получили во всех министерствах комиссии по сокращению переписки и штатов. Реализация решений этих ко­миссий без ликвидации бюрократического централизма приносила ничтожные результаты.

Неспособность осуществлять управление обычными путями и ме­тодами толкала царизм на введение в государственный аппарат неко­торых элементов милитаризации. Во второй четверти XIX в. большин­ство министров были генералами; целые отрасли управления полу­чили военное устройство: горное ведомство, связанное с управлением горнозаводскими рабочими, пути сообщения, лесное ведомство и т. д. Закон об учреждении министерств 8 сентября 1802 г. так опре­делил полицейскую сущность Министерства внутренних дел: «Должность министра внутренних дел обязывает его печись о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благо­устройстве империи»[114]. Кроме карательных функций, направленных на пресечение нарушений «тишины и благоустройства», в ведении министерства оказались и некоторые административно-хозяйствен­ные дела.

В ведомство Министерства внутренних дел были переданы самые разнообразные учреждения: местные административно-полицейские

[166]

 

учреждения и сословные органы дворянства и городских сословий, органы благотворительности, управление иностранными поселенцами, продовольственное дело, Медицинская коллегия, Главное почтовое управление, а также управление некоторыми отраслями промышлен­ности — соляные конторы и Мануфактур-коллегия. Значение этого министерства в системе правительственного аппарата подчеркивалось тем, что министром был назначен один из членов Негласного коми­тета граф В. Кочубей, а его товарищем — П. Строганов. По инициа­тиве Кочубея в июне 1803 г. были упразднены находившиеся в со­ставе министерства коллегии и создан построенный на принципе еди­ноначалия департамент министерства.

Разнородность задач Министерства внутренних дел тормозила управление полицией, полицейскую опеку и регламентацию отдель­ных административно-хозяйственных отраслей деятельности. По про­екту М. Сперанского 17 августа 1810 г. из Министерства внутренних дел выделилось Министерство полиции для управления администра­тивно-полицейскими учреждениями и некоторыми наиболее важными полицейско-хозяйственными делами. Одновременно из ведения ми­нистерства были выделены вопросы заведования «иностранными исповеданиями» с образованием центрального ведомства — Главного управления духовных дел разных (иностранных) исповеданий.

Все вероисповедания, не относящиеся к господствовавшему право­славному в царской России, назывались «иностранными». Этим под­черкивалось неравенство религиозных исповеданий и отсутствие сво­боды совести в России.

На Министерства внутренних дел, полиции и Главное управление духовных дел были распространены принципы подготовленного уже «Общего учреждения министерств».

Министерство внутренних дел получило новое устройство. При ми­нистре были созданы совет, канцелярия и департамент. Департамент государственного хозяйства и публичных зданий ведал сбором стати­стических сведений, управлением иностранными поселениями, по­стройкой и эксплуатацией «публичных зданий» — казенных помеще­ний, в которых находились государственные учреждения, казармы, тюрьмы, государственные склады и т. п. В министерстве были соз­даны также департамент мануфактур и внешней торговли и почтовый департамент.

Министерство полиции состояло из министра, двух канцелярий (общей и особенной) и трех департаментов. Всем административно-полицейским аппаратом, тюрьмами, рекрутскими наборами ведал де­партамент полиции исполнительной. Продовольственными делами и приказами общественного призрения — департамент полиции хозяй­ственной, а личным врачебным составом, заготовлением медикамен­тов и снабжением медицинских учреждений — департамент полиции медицинской.

Важнейшую роль в аппарате Министерства полиции занимала Особенная канцелярия — орган политического сыска, осуществляв-

[167]

 

ший также разнообразные задачи по борьбе с крестьянским и общест­венным движением, расследованию важнейших уголовных дел и даже контрразведке.

Известная общность в задачах министерств полиции и внутренних дел, а также финансовые затруднения правительства привели в нояб­ре 1819 г. к упразднению Министерства полиции и включению его аппарата в состав Министерства внутренних дел.

В 30—40-х годах в Министерстве внутренних дел был проведен ряд организационных мероприятий, направленных на усиление полицейско-карательной функции за счет сокращения хозяйственной дея­тельности. В 1842 г. ведавшая личным составом местных администра­тивных органов канцелярия министерства была преобразована в де­партамент общих дел.

Центральный аппарат Министерства юстиции, учрежден­ного в 1802 г., вырос из канцелярии генерал-прокурора. На министер­ство была возложена задача управления судебной системой России (заведование личным составом, учреждением и упразднением судеб­ных учреждений, надзор за их деятельностью). Аппарат министерства был невелик: он состоял из министра[115], его товарища, совета («кон­сультации»), канцелярии министра и департамента.

Для подготовки чиновников канцелярий судебного ведомства в 1835 г. было учреждено Училище правоведения — привилегирован­ное учебное заведение для дворян, равное по правам Царскосельско­му лицею.

В условиях разложения феодально-крепостнического строя мини­стерство проявляло заботу об охране земельных прав и сословных привилегий дворянства. Подтверждавшие это документальные мате­риалы находились в различных архивах (Разрядном, Вотчинном и Старых дел). В 1852 г. все эти архивные материалы были централи­зованы в новом архиве Министерства юстиции, ставшем одним из крупнейших исторических архивов России[116].

Созданное в 1802 г. Министерство финансов включало в свой состав различные хозяйственно-финансовые коллегии и другие финансовые учреждения. Министерство финансов не было единствен­ным финансово-хозяйственным центральным органом России в начале XIX в. Многие финансовые и хозяйственные дела велись в Министер­стве внутренних дел, Государственном казначействе и Министерстве коммерции — небольшом ведомстве, включавшем в свой состав Коммерц-коллегию и заведовавшем вопросами внешней торговли и тамо­женным делом. В 1811 г. Министерство коммерции было упразднено и его дела переданы в Министерство финансов, составив департамент внешней торговли.

[168]

 

Организационное устройство Министерства финансов изменилось после распространения на него принципов «Общего учреждения ми­нистерств».

Аппарат министерства состоял из министра, канцелярии совета и шести департаментов. Министром финансов с 1810 по 1823 г. был граф А. Д. Гурьев. Податным делом по взиманию прямых и косвен­ных налогов, а также повинностями населения заведовал департамент разных податей и сборов. Со времен восьмой ревизии (1833 г.) на этот департамент возлагалось общее руководство по проведению пе­реписей тяглого населения.

Департамент государственных имуществ управлял государствен­ными крестьянами и государственными имуществами, направляя свои усилия на извлечение наибольших доходов. Те же задачи преследовал и департамент горных и соляных дел. Этот департамент заведовал горными заводами, Монетным двором, соляными промыслами и при­писанными к ним рабочими, а также осуществлял надзор за частной промышленностью. При нем находились Горный институт (основан­ный в 1773 г.), а с 1825 г. Горный ученый комитет и редакция «Гор­ного журнала».

В 1819 г. из Министерства внутренних дел в Министерство фи­нансов был передан департамент мануфактур и внутренней торговли, а в 1821 г. в состав Министерства финансов включено ранее само­стоятельное Государственное казначейство, составлявшее отныне департамент государственного казначейства.

Одновременно для приема, хранения и отпуска денежных средств было создано Главное казначейство.

Возросла роль Министерства финансов в разработке бюджета. Каждое министерство не позднее 15 ноября представляло министру финансов свои сметы, которые сводились в единую роспись доходов и расходов и вносились на рассмотрение в Государственный совет, а затем поступали на утверждение царя.

В основе составления и реализации бюджета лежала строгая сек­ретность. Она была вызвана стремлением скрыть от народных масс грабительский, антинародный характер финансовой политики, а от западноевропейских кредиторов — ухудшающееся финансовое поло­жение страны.

Для изыскания средств по погашению дефицита еще в 1806 г. был учрежден Финансовый комитет, а для сокращения Государствен­ного долга с 1810 г. в аппарате министерства действовала Комиссия погашения долгов.

В условиях феодально-крепостнического хозяйства кредит был развит крайне слабо.

Все банки России в начале XIX в. (заемный, сохранные казны при воспитательных домах в Петербурге и Москве, приказы общест­венного призрения), за исключением ассигнационного, выдавали ссу­ды помещикам под залог их имений и «душ» крепостных. Ассигна-

[169]

 

ционный банк занимался эмиссией (выпуском ассигнаций и обме­ном ассигнаций на звонкую монету).

В 1817 г., для того чтобы «дать купечеству вящие способы к уве­личению и расширению коммерческого оборота», был утвержден Го­сударственный коммерческий банк.

В административном отношении все эти кредитные учреждения не были централизованы. Если ассигнационный, заемный и коммер­ческий банки находились в ведении Министерства финансов, то ссуд­ные казны — в ведомстве императрицы Марии Федоровны, а приказы общественного призрения — в Министерстве внутренних дел.

В 1818 г. для высшего надзора и контроля за кредитными оборо­тами и операциями этих банков был утвержден Совет государствен­ных кредитных установлений, состоявший из чиновников многих ве­домств и представителей помещиков и купцов. Этот Совет, как и Финансовый комитет, не входил в состав Министерства финансов (председателем его был председатель Государственного совета), но оба эти учреждения по компетенции и делопроизводству имели с ми­нистром финансов тесную связь.

Усиление роли и значения капиталистических элементов в России отразилось и на организации Министерства финансов. По желанию фабрикантов Московской, Петербургской и Владимирской губерний сменивший А. Д. Гурьева на посту министра финансов Е. Ф. Канкрин (1823—1844 гг.) учредил при департаменте мануфактур и внутрен­ней торговли в 1828 г. Мануфактурный совет, а в 1829 г. по ходатай­ству купцов — Коммерческий совет.

В составе этих советов под председательством министра финансов заседали в качестве членов (мануфактур и коммерц-советников) фаб­риканты, заводчики и купцы. Советы собирали сведения о состоянии промышленности и торговли, разрабатывали мероприятия по их улучшению. Через Мануфактурный и Коммерческий советы и их местные органы русская буржуазия ходатайствовала перед царским правитель­ством о своих «пользах и нуждах». Кроме того, Мануфактурный со­вет в 30—40-х годах проводил организацию ряда промышленных выставок (1829, 1839, 1849 гг.), назначая премии и награды за лучшие изделия.

Для подготовки инженерно-технических надзоров для русской про­мышленности в 1831 г. было открыто высшее техническое учебное заведение — Технологический институт. Это было гражданское учеб­ное заведение с недворянским составом учащихся.

В интересах буржуазии в стране была проведена денежная ре­форма в 1839—1843 гг. Для выпуска кредитных билетов в составе Министерства финансов была учреждена Экспедиция государствен­ных кредитных билетов. После прекращения всех денежных операций по ассигнациям Государственный ассигнационный банк был ликвиди­рован (1847 г.).

Чисто крепостнической политики придерживалось Министерство в отношении горнозаводской промышленности, основная часть которой

[170]

 

находилась на Урале. Чтобы поддерживать производство чугуна и же­леза на определенном уровне, правительство пошло на милитариза­цию горного дела. В 1834 г. Департамент горных и соляных дел был преобразован в военизированное Главное управление горных и соля­ных дел, состоявший из департамента, штаба корпуса горных инже­неров, горного аудиториата. По горным заводам были расположены воинские команды. Эта военизация горного ведомства была предпринята для предотвращения волнений крепостных горнозаводских ра­бочих.

В 1810 г. ряд учреждений, осуществлявших формальный контроль за приходом и расходом всех казенных и общественных сумм и капи­талов (государственная экспедиция счетов Сената, департамент ре­шения старых счетов бывшей Ревизион-коллегии, счетная экспедиция департамента водяных коммуникаций), был объединен в соответствии с планом финансов Сперанского в Главное управление ре­визии государственных счетов. Небольшой аппарат этого ведомства состоял из государственного контролера и двух департа­ментов (гражданской, военной и морской отчетности). Финансовый контроль носил формальный характер и ограничивался проверкой до­кументов, отчетов и книг в Петербурге; самостоятельных местных органов Главное управление не имело. Ряд ведомств (некоторые выс­шие учреждения, Министерство двора, благотворительные учрежде­ния и т. п.) не был подотчетен даже такому контролю.

В 1836 г. Главное управление ревизии государственных счетов было переименовано в Главное управление государственного конт­роля. В его составе был создан совет — орган проверки контрольной деятельности департамента и департамент морской отчетности. Од­нако состояние государственного финансового контроля не улуч­шилось.

Созданные в начале XIX в. Экспедиция устроения дорог и Депар­тамент водяных коммуникаций в 1809 г. были объединены в Главное управление водяных и сухопутных путей сообщения. Директором этого управления был назначен член царской фамилии принц Георг Ольденбургский (шурин Александра I). В 1811 г. это ведомство стало именоваться Главным управлением путей сообщения.

В 1832 г. в ведение Главного управления из Министерства внут­ренних дел была передана вся строительная часть по постройке так называемых «публичных зданий» и заведованию ими. С этого вре­мени Главное управление получило наименование Главного управле­ния путей сообщения и публичных зданий. Аппарат Главного управ­ления начинает расти. В 1839—1842 гг. появилось несколько депар­таментов, в том числе департамент железных дорог, возглавивший строительство и эксплуатацию первой железной дороги в России[117].

В 1842 г. была создана телеграфная часть (по заведованию све-

[171]

 

товым телеграфом), преобразованная впоследствии в Телеграфное управление.

Крепостническая Россия построила очень мало путей сообщения: несколько каналов, шоссейных дорог и железнодорожных линий. К 1855 г. Россия имела всего 980 верст железных дорог.

Создание 26 декабря 1837 г. Министерства государст­венных имуществ было связано с планами постепенной ликви­дации крепостничества, при сохранении экономического и политического господства помещиков-дворян. Это министерство управляло государственными крестьянами, государственными имуществами, а также осуществляло «попечительство» об усовершенствованиях в об­ласти сельского хозяйства (внедрение среди государственных кре­стьян новых методов обработки земли, распространение агрономии, новых культур, открытие для государственных крестьян школ, боль­ниц и т. п.).

Система «благожелательного попечительства», осуществляемая в отношении государственных крестьян, превратилась в назойливую бюрократическую опеку, рассчитанную на стеснение и регламентацию всякой деятельности крестьян, с превращением последних в послушных исполнителей воли начальства.

С 1837 по 1866 г. основной задачей министерства было управле­ние государственными крестьянами; это определяло и его устройство. Аппарат министерства состоял из министра (первым министром был инициатор реформ управления государственными крестьянами граф П. Д. Киселев), совета, канцелярии четырех департаментов. Два де­партамента управляли государственными крестьянами и государствен­ными имуществами центральных губерний и окраин России. Тре­тий департамент осуществлял попечительство об усовершенствовании сельского хозяйства (с 1845 г. назывался департаментом сельского хозяйства). В 1843 г. был образован лесной департамент, в ведении которого находились военизированный корпус лесничих и созданный в 1806 г. Лесной институт.

Сущность и формы эксплуатации казенных крестьян феодально-крепостническим государством, осуществляемые через Министерство государственных имуществ, мало чем отличались от эксплуатации по­мещиками крепостных крестьян. Эти взаимоотношения государствен­ных крестьян и феодального государства В. И. Ленин называл «госу­дарственным феодализмом»[118].

Министерство двора и уделов было образовано 22 ав­густа 1826 г. путем механического объединения ряда разнородных по назначению учреждений, существовавших ранее. Подведомственные ему органы и учреждения обслуживали царя и членов его фамилии. Большую группу учреждений министерства составляли различные дворцовые конторы. Дворцовая «его императорского величества» кон­тора была придворным административно-хозяйственным учреждением.

[172]

 

Здесь же велись камер-фурьерские журналы — поденные записи о событиях придворной жизни: приемах, балах, маскарадах, царских путешествиях и т. д. Егермейстерская контора заведовала царской охотой, конюшенная контора — царскими конюшнями, существовали также дворцовые конторы царя и членов царской фамилии.

Наиболее значительной частью Министерства двора являлся вклю­ченный в него департамент уделов, который заведовал имуществом и крестьянами, принадлежавшими членам царской фамилии.

Кабинет его императорского величества окончательно утратил свое общегосударственное значение и превратился в канцелярию царя по заведованию его личным имуществом (землями, предприятиями, драгоценностями) и крестьянами.

Еще с XVIII в. в России установилась практика награждения гражданских чиновников и командного состава армии и флота ор­денами.

Созданный в 1797 г. Капитул императорских и царских орденов был исполнительной инстанцией для награждения орденами. Он ве­дал заготовлением орденских знаков и грамот, церемонией выдачи ор­денов, следил за исполнением ритуала при вручении каждого ордена.

В 1842 г. Капитул орденов был включен в состав Министерства двора и уделов; министр двора стал одновременно и канцлером ор­денов.

В состав министерства входила значительная группа учреждений, связанных с культурой: Театральная дирекция императорских теат­ров, управлявшая казенными театрами в Петербурге (Александрий­ский и Мариинский), Москве (Большой и Малый) и в Варшаве; «им­ператорская» Академия художеств, «императорский» Эрмитаж и дру­гие музеи, а также научные учреждения (с 1859 г. Археологическая комиссия). Материальная поддержка царского двора создавала усло­вия для развития театрального и хореографического искусств, попол­нения коллекций Эрмитажа, создания выдающихся произведений жи­вописи и архитектуры. Однако, стремясь создать репутацию «просве­щенных» покровителей наук и искусств, царская фамилия и придвор­ная среда нередко тормозили их развитие, насаждая монархические и антидемократические вкусы и традиции в театре, живописи и т. д.

Министерство двора и уделов занимало особое положение в цент­ральном аппарате и не было подконтрольным ни одному из высших учреждений.

Созданное в 1802 г. для «воспитания юношества и распростране­ния наук» Министерство народного просвещения име­ло в своем ведении высшие, средние и низшие учебные заведения, Академию наук, типографии, цензуру. Первым министром был екате­рининский вельможа граф П. В. Завадовский. Аппарат министерства был невелик. Роль коллегии при министре, разрешавшей все вопросы административного, хозяйственного, учебного и научного характера, играло Главное управление училищ; оно состояло из назначенных ца­рем чиновников и попечителей учебных округов. Единственный де-

[173]

 

партамент министерства являлся исполнителем решений Главного управления. В ведении министерства находились созданная в 1814 г. Публичная библиотека в Петербурге, Румянцевский музей и основан­ная в 1839 г. Пулковская обсерватория.

В 1817—1824 гг. аппарат Министерства народного просвещения был включен в состав Министерства народного просвещения и духов­ных дел.

После подавления восстания декабристов Министерство народного просвещения стало направлять свои усилия на гонение всего передо­вого и прогрессивного в просвещении и науке.

В июне 1826 г. был принят новый обширный цензурный устав (он состоял из 19 глав и 230 параграфов). Этот устав, кроме кара­тельных задач, ставил и другую цель — определять направление ли­тературы: «дать полезное или по крайней мере безвредное для блага отечества направление»[119],— гласил § 1 устава. Параграф 15-й реко­мендовал цензорам запрещать все, в чем можно было усмотреть двоя­кий смысл. Для общего надзора и руководства цензурой был учреж­ден межведомственный Верховный цензурный комитет, а в ведения министерства — Главный цензурный комитет. Местные цензурные комитеты подчинялись надзору попечителей учебных округов. Цензур­ный устав 1826 г., прозванный современниками «чугунным», просу­ществовал недолго. Правительство вынуждено было отказаться от него. 22 апреля 1828 г. принимается новый цензурный устав, кото­рый ставил перед цензурой только одну задачу: «Запрещать издание или продажу тех произведений словесности, наук или искусств, как в целом составе или в частях своих вредных в отношении к вере, пре­столу, добрым нравам и личной чести граждан»[120]. Верховный и Глав­ный цензурные комитеты были упразднены. Общее руководство цен­зурными комитетами в Петербурге, Москве, Риге, Киеве, Вильно, Одессе, Тифлисе и отдельными цензорами в Дерпте, Ревеле, Казани осуществляло Главное управление цензуры, включавшее, кроме чи­новников министерства народного просвещения, представителей других ведомств (управляющего Третьим отделением, Синода, мини­стерств внутренних и иностранных дел); цензуру произведений иностранной печати осуществлял подчиненный ему Комитет иностранной цензуры.

В 30—40-х годах в России широкое распространение получает ве­домственная цензура. Кроме Министерства народного просвещения, Синода и Третьего отделения, цензуру осуществляют почти все мини­стерства и даже небольшие ведомства. Цензурные гонения тяжело от­ражались на передовой общественно-политической мысли, литературе, искусстве и науке.

Прогрессивной теории дворянских революционеров царизм пытал­ся противопоставить теорию «официальной народности», сформулиро-

[174]

 

ванную чиновником Министерства народного просвещения С. С. Ува­ровым. Став министром народного просвещения, С. С. Уваров (1833— 1849 гг.) проводил эту политику через все органы министерства.

С 30-х годов в самом аппарате министерства значительно воз­росло единоначалие, усилились централизаторские тенденции. Вре­менное «учреждение» министерства 1835 г. увеличило значение де­партамента. Значение Главного управления училищ с 30-х годов стало падать за счет передачи многих (особенно административных) дел в департамент. К середине 40-х годов Главное управление училищ фак­тически прекращает собираться и существует лишь на бумаге.

Однако проводимая Министерством народного просвещения поли­тика не принесла должных результатов.

Название Министерства народного просвещения не соответство­вало действительной его деятельности. Фактически просвещением и наукой были затронуты немногие верхушечные слои населения.

О количестве учащихся в учебных заведениях России можно су­дить по следующей таблице.

 

Годы Количество учащихся
в университетах и лицеях в гимназиях в уездных, при­ходских и ча­стных училищах всего
17 403 19 098 74 823 95 069 118 895

Для многомиллионного населения России (по 10-й ревизии в 1857 г. в европейской России проживало 59 330 тыс.) такое количе­ство учащихся было ничтожно малым.

Учрежденное в 1802 г. Военное министерство (до 1808 г. оно называлось Министерством Военно-сухопутных сил) включило в свой состав аппарат одной Военной коллегии. При первом министре князе С. К. Вязьмитинове над министерством стояла Военно-поход­ная канцелярия.

В январе 1812 г. на министерство было распространено «Общее учреждение министерств». В результате Военная коллегия и Военно-походная канцелярия были упразднены. При министерстве учрежда­ются Совет, общая и особенная канцелярии и 7 департаментов: инспекторский (заведовал личным составом армии), аудиториатский (распоряжался личным составом военных судов и ревизией военно-судебных дел), артиллерийский, инженерный, провиантский, меди­цинский и комиссариатский (ведал снабжением войск вещевым и де­нежным довольствием). Кроме того, в составе министерства были созданы такие учреждения, как Военно-ученый комитет и Военно-топографическое депо.

[175]

 

27 января 1812 г. утверждается «Учреждение о большой дейст­вующей армии». В отличие от предшествующих положений о полевом устройстве армии «Учреждение» предоставляло главнокомандующему широкие полномочия, развязывавшие его инициативу, ранее стеснен­ную царем и различными высшими и центральными учреждениями[121]. В «Учреждении» подчеркивалось, что главнокомандующий на теат­ре военных действий «представляет лицо императора и облекается властью его величества». Ближайшим помощником главнокомандующего был начальник его штаба. Начальнику штаба подчинялись ве­давший военно-оперативными вопросами генерал-квартирмейстер и распоряжающийся административно-хозяйственными делами армий дежурный генерал. В условиях Отечественной войны 1812 г. широкие права и самостоятельность главнокомандующего генерал-фельд­маршала М. И. Кутузова, а также стройность организационного устройства полевого управления армии сыграли большую роль в под­готовке и осуществлении изгнания «Великой армии» Наполеона из России.

Источник: megalektsii.ru


You May Also Like

About the Author: admind

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *

Этот сайт использует Akismet для борьбы со спамом. Узнайте как обрабатываются ваши данные комментариев.